《促進中國碳排放權權交易市場的治理體系建設》政策報告.pdf

2019年3月綠色金融政策簡報促進中國碳排放權交易市場的治理體系建設 劉爽綠色金融政策簡報Page I 1促進中國碳排放權交易市場的治理體系建設作者簡介劉爽女士是能源基金會（美國）北京辦事處低碳轉型項目主任，負責宏觀經濟能源環境中長期情景分析、氣候變化政策經濟分析、碳交易等市場機制以及綠色增長等領域的戰略和項目工作。在參與能源基金會的工作之前，劉爽女士曾就職于綠色和平，負責“煤炭的真實成本”及其他氣候能源政策工作。她也曾為多家環境咨詢公司提供專業咨詢。劉爽女士擁有北京大學經濟學學士學位和倫敦大學學院的環境與資源經濟學碩士學位。Page I 2報告摘要中國于2017年12月正式啟動全國碳排放權交易體系（或稱“全國碳市場”）。全國碳市場建設是中國減緩氣候變化的重要舉措，它既是一項環境政策工具，也是一個人為創造出的市場。從理論上講，碳市場是要尋求以最小的成本實現既定的減排目標。在任何金融市場或環境政策的設計過程中，清晰明確的治理體系將有助于確保政策的有效執行，同時對于制定激勵機制、確保市場合規及識別長期戰略風險也至關重要。碳排放權交易市場的治理體系應當由獲得法律授權的高級別的中央政府部門監管，針對碳市場運行，監測、報告和核查（MRV）體系、履約和評估等核心工作制定監管議程并進行實施。該治理體系應該為全國碳市場的健康發展及有效監管提供戰略指導，并從而為碳定價奠定基礎。此外，中央政府層面的標準化指導方針和基礎設施建設應為區域和地方層面的碳排放權交易工作奠定基礎。 目前，中國碳市場的主管部門從國家發展和改革委員會劃轉到新組建的生態環境部應對氣候變化司。為促使中國碳排放權交易市場有效運行，生態環境部不僅要與地方政府溝通，還要與中央層面的司法以及金融監管等其他機構協調，制定能被較為廣泛認可的政策措施、交易規則及市場監管。此外，碳排放權交易市場涉及不同的利益相關方，在設計行之有效的全國碳排放權交易體系的治理體系時，還需要充分考慮到如何反映他們的需求。 當下是中國碳排放權交易市場的初期階段，也是建立中國碳市場治理體系的最佳時機。中國碳排放權交易市場的設計和建設，治理體系是不可缺少的一個環節，而且是其取得成功的重要組成部分。根據已有的碳市場經驗，我們圍繞如何促進中國碳排放權交易市場的治理體系建設發展提出以下政策建議。這些建議不能做到詳盡無遺，僅作為政策討論的開始。1. 建立一個超部級碳市場建設工作領導小組，直接向國務院報告。該工作組主要負責統領碳市場設計，促進跨部門對話和決策以及保持碳市場與其他政治和經濟議程之間的協調發展和政策銜接。綠色金融政策簡報促進中國碳排放權交易市場的治理體系建設Page I 32. 建立有效的多層次的溝通機制，與不同利益相關方保持充分溝通以確保他們對全國碳市場的支持和認同。主要包括與能源經濟政策決策部門、地方氣候和環境主管機構、生態環境部其他司局以及相關行業溝通。3. 充分利用生態環境部已有的治理和政策工具體系為碳排放權交易市場奠定堅實的基礎。包括借用環境保護法律體系夯實碳市場管理辦法和細則，將碳排放配額納入目前生態環境部環境影響評價與排放管理司負責的排污許可管理體系，結合已有的環境排放統計、監察體系完善碳排放數據管理，依據環境保護法的各項環境執法職能進行履約等。4. 成立國家碳市場建設聯合中心，組成跨領域、跨學科的主任組及學術委員會，為國家碳市場的設計和運行提供獨立的意見建議，便于及時調整碳排放權交易體系的設計實施。5. 繼續提高碳市場相關政策和進程的透明度，利于提高市場參與對碳市場的信心。應進行全國碳排放權交易體系的風險評估，以設計金融行業的相關配套政策法規。6. 建立全國碳交易平臺，實現公平交易和透明價格，以便向市場參與者反映碳配額的價值。綠色金融政策簡報促進中國碳排放權交易市場的治理體系建設Page I 4引言中國已成為氣候行動的捍衛者和可持續發展的引領者。中國經濟的快速發展造成不可遏制的空氣、土壤和水污染以及大面積森林砍伐，鑒于此，中國政府積極致力于氣候變化和可持續發展。習近平主席一直積極倡導環境保護，將其確定為中國要重點打好的“三大攻堅戰”之一。2017年10月，習近平在“十九大”報告中提出，中國“引導應對氣候變化國際合作，成為全球生態文明建設的重要參與者、貢獻者、引領者”，并且在慶祝改革開放四十周年的重要講話中也強調指出要“加強生態文明制度建設，實行最嚴格的生態環境保護制度”。但在尋求具體解決方案時，中國需要在環境保護和經濟增長之間找到平衡。中國建設全國碳市場（或稱碳排放權交易）已成為中國減緩氣候變化政策的重要舉措。中國自2013年相繼啟動地方碳排放權交易試點，習主席于2015年對美國進行國事訪問期間宣布中國計劃于2017年啟動全國碳排放權交易體系，并將其納入“十三五”規劃。從中國政府最高領導層的明確承諾到碳排放權交易市場的不斷完善，都體現了中國在全國碳市場建設上所做出的努力。中國政府致力于利用更多的基于市場的政策工具，而不是傳統的行政措施，來推進環境和氣候目標的實現。碳排放權交易作為實現減排的市場機制就體現了這一方向。作為迄今為止世界上規模最大的基于市場的政策工具的“試驗田”，中國的碳排放權交易將不僅可以驗證市場機制在實現減排目標上的價值，而且其設計和實施也可為其他地區和國家的碳市場提供寶貴的經驗。中國的全國碳排放權交易體系于2017年底正式啟動，這一舉動向控排企業發出了必須對其碳排放負責的長期政策信號。當下全國碳排放權交易體系還在緊鑼密鼓的推進和建設中，包括括碳排放總量設定、配額分配以及數據監測、報告和核查（MRV）體系等基礎工作。此時討論碳市場設計如何必須兼顧經濟和環境雙重目標，如何統一協調不同決策部門的職責權限正當其時。綠色金融政策簡報促進中國碳排放權交易市場的治理體系建設Page I 5綠色金融政策簡報促進中國碳排放權交易市場的治理體系建設本期政策簡報將探討中國碳市場建設各利益相關方的職責和角色，并研究在全國碳市場不斷建設發展過程中需建立的可行的治理體系。在介紹負責全國碳排放權交易體系建設的監管機構以及相關政策的基礎上，本期政策簡報側重于分析中國碳排放權交易市場的治理問題，探討全國碳市場綜合治理生態系統設計過程中的一些重要問題，并提出相關政策建議。全國碳市場建設既是一項環境政策工具，也是一個人為創造出的市場。從理論上講，碳市場是要尋求以最小的成本實現既定的減排目標。Page I 6全國碳市場的治理體系 綠色金融政策簡報促進中國碳排放權交易市場的治理體系建設建立一個強勁有效的全國碳市場是中國解決環境問題，特別是氣候變化問題取得勝利的關鍵。碳排放權交易是通過市場的競爭性定價機制并能夠大規模減排的重要工具。它有助于中國實現雙重目標，即在實現環境目標的同時以最低的成本促進低碳經濟發展。為了實現這些目標，必須建立清晰明確的治理體系。這不僅可以確保計劃得以正確執行實施，而且可以為實現履約提供適當的激勵機制。從控排企業到投資者，不同的市場參與者還需要一個邊界明確、溝通良好的治理體系，從而確保其短期決策和長期戰略有據可依。2018年3月，中國國務院機構改革方案公布，其中涉及到重大的環境治理機構調整，即把氣候變化在內的環境政策制定職能并入新組建的生態環境部，由李干杰部長負責。在這輪機構改革中，作為全國碳排放權交易體系監管部門的應對氣候變化司從國家發展和改革委員會轉隸到生態環境部，但仍向國家副總理韓正匯報工作。此舉有望更好地對生態環境部的傳統職責進行精簡，特別是與全國碳排放權交易體系監管的職能重疊問題。生態環境部的“三定”（定職能、定機構、定編制）方案于2018年8月獲得批準，生態環境部應對氣候變化司負責應對氣候變化和溫室氣體減排工作，其國內政策和履約處（碳排放交易管理處）承擔碳排放交易建設和管理有關工作，是全國碳排放權交易體系的主管機構。Page I 7綠色金融政策簡報促進中國碳排放權交易市場的治理體系建設全國碳排放權交易體系于2017年正式宣布啟動以來，目前仍處于碳市場建設的初期階段，人們對2020年寄予厚望。全國碳排放權交易體系將先從發電行業開始，并遵從排放權交易市場的現行指導原則。如果2020年電力行業碳排放權交易市場投入運行，從全國碳排放權交易體系的治理體系要素來講，需要針對一些戰略性的問題進行討論。全國碳排放權交易體系的監督管理以及現行的監管治理制度都存在不少問題，如碳配額的初始分配、中央和地方政府的責權劃分、生態環境部職能精簡，以及營造促進全國碳排放權交易體系的治理體系發展的有利環境。Page I 8中國的全國碳市場如果要取得整體的成功，需要得到更高層級政府機構的支持；例如，可以成立超部級碳市場建設工作領導小組。該小組可以為全國碳市場的發展提供戰略指導，負責碳市場全局統籌規劃，推動碳市場法律框架建立、統攬碳市場設計、運行和監督。中國現有的碳排放權交易試點中，運行成功的試點正是得到了地方政府的支持，得以加速推進立法進程，以便于各地主管部門開展設計和實施工作。以北京和深圳為例，碳排放權交易的法律法規獲得了地方立法機關即地方人大常委會的批準。 通過地方人大出臺規范碳排放管理的法律文件，為碳排放權交易健康發展提供了可靠的法律保障，這也體現在北京和深圳兩個碳排放權交易試點一直以來保持較為穩定和較高的交易價格。1. 全國碳排放權交易體系的監管促進中國碳排放權交易市場的治理體系建設綠色金融政策簡報建立全國碳市場需要一整套系統框架和支撐體系，包括但不限于基本的法律法規、排放數據管理系統以及監測和執行機制。 因此，為了建立一個切實有效全國碳排放權交易體系，對這個市場的所有構成要素進行監督管理是首要的戰略目標之一。（1）監督管理的設計與實施Page I 9促進中國碳排放權交易市場的治理體系建設綠色金融政策簡報一些國際案例也印證了碳排放權交易確實需要法律授權和強有力治理。美國加州的碳排放總量與交易機制是該州議會2006年通過的加州全球變暖解決方案法案（州議會32 號法案）的核心。2011年,加州進一步立法授權該州的空氣資源委員會（ARB）作為碳排放總量與交易機制的主管部門。2017年，加州頒布新的氣候變化法案，將加州碳市場的運行時間延長到2030年。這種強有力的政治支持還表現在空氣資源委員會獲得法律授權，負責碳排放總量與交易機制的設計、實施和運行。該委員會也得到了州政府的支持，可以設計強有力的激勵措施確保履約和強制執行，該委員會主席直接向加州州長匯報工作，溝通渠道和執行機制非常明確清晰。在建設全國碳市場的過程中，一方面，生態環境部在積極推動國家立法機關出臺全國碳排放權交易管理暫行條例， 但另一方面，仍需要設立一個由國務院或中央財經委員會直接領導的高級別工作組。該工作組將主要負責碳市場的設計，促進跨部門的對話和決策，保持碳市場與其他政治和經濟議程之間的政策銜接。Page I 10如前所述，生態環境部應對氣候變化司負責全國碳排放權交易體系的有關建設和管理工作，但如果沒有不同行政級別的利益相關方參與進來，就無法有效地進行全國碳市場設計。利益相關方包括但不限于相關行業和部門、地方氣候和環境主管機構、以及其他環境、能源和經濟政策制定者。全國碳排放權交易體系與其他氣候、環境和經濟政策之間將有顯著的相互影響。因此，其全國碳市場的設計不能與其他政策分開進行。例如，需要考慮金融穩定性，這也中國政府重點工作之一。雖然市場參與者迫切希望探索碳市場金融工具和其他碳金融創新，但金融監管部門有責任平衡市場流動性和穩定性，同時制定規則和指導方針，與環境主管部門制定的碳排放總量設定、配額分配及其他碳市場政策同步實施。此外，全國碳排放權交易體系的政策應當與已經實行及正在討論的其他碳減排和地方污染物減排措施相協調一致。中國“十三五”規劃中提出要發展用能權、用水權、排污權和碳排放權等四個與環境相關的交易市場。這些機制只有在相關政府部門對政策框架達成真正共識時才能發生效用。全國碳排放權交易體系的許多要素取決于其他部門機構的認同和支持，這說明了從一開始就讓他們參與進來的重要性。在關于配額拍賣的討論中，得到其他部門的認同及支的重要性尤為明顯。理論和實踐經驗表明，相較于配額免費分配，配額拍賣可能是一個更好的選擇。然而，由于利益相關方的立場不同，配額拍賣很難獲得廣泛認可。從現有的地方試點經驗來看，廣東是唯一一個學習加州經驗成功開展配額委托拍賣的試點市場。但是由于拍賣產生的收入統一納入地方政府預算體系管理和使用，這些資金無法由地方生態環境局和/或地方發展改革委使用，從而難以充分發揮節能減排的激勵作用。在中央層面，生態環境部與財政部之間以及全國碳排放權交易體系政策制定部門與財政部之間，也存在這樣的政策協調障礙。綠色金融政策簡報促進中國碳排放權交易市場的治理體系建設（2）參與和透明度Page I 11碳排放權交易市場的建設隨著時間的推移將不斷完善。世界上現有的碳市場也都不是在開始之初就設計得完美無缺，中國也不例外。重要的是要建立一套政策制定者可以遵循的規范，并密切關注市場運行情況并及時做出調整。相關的政策規范也應當向公眾公開，向市場參與者發出長期政策信號，以便制定投資計劃。除了由全國碳排放權交易體系主管部門進行總結評估，建立一個跨學科的工作組，對全國碳市場的設計和運行提供獨立的意見建議，將是非常有益的。該工作組可以設在生態環境部內，由財政部、國家發展和改革委員會、中國證券監督管理委員會和獨立專家等利益相關方組成。工作組的任務是對全國碳排放權交易體系進行正式的年度評估，并提出改進建議。在全國碳排放權交易體系的所有要素中，對碳排放總量設定的評估和調整尤為重要。碳排放配額總量的設定明確了減排目標，是確定碳排放配額分配，進行碳市場設計的基礎。工作組應對碳排放總量設定發表意見建議，提供無偏見的、多方面的觀點。碳排放總量設定對于碳配額發放也很重要。配額發放的數量反映了當前和預期的“商品”稀缺性。為了讓碳排放權交易市場獲得更多支持，包括中國在內的許多市場在啟動時都不會設定一個很高的碳排放總量目標。這通常會導致配額過度分配，但監管機構應明確提出，保留對碳排放總量根據既定時間表進行調整的權利。綠色金融政策簡報促進中國碳排放權交易市場的治理體系建設中國現有的碳排放權交易試點中，運行成功的試點正是得到了地方政府的支持，得以加速推進立法進程，以便于各地主管部門開展設計和實施工作。（3）政策評估和調整Page I 12碳配額的法律屬性對全國碳市場的治理有重大影響。目前國際上也沒有統一的法律屬性，碳配額曾被定義為金融工具、無形資產、財產權、國有財產或大宗商品等。明確碳配額的法律屬性非常重要，因為這對碳市場的關鍵要素起決定作用，包括但不限于- 誰有權合法決定配額的發放、轉讓和取消- 配額是否受到金融監管的制約- 配額的會計處理等中國現在的國情，對于碳配額作為財產權處理存在激烈的爭論。如果碳配額被定性為財產權，那么政府管理碳市場運行的靈活性就會降低，因為這涉及到憲法所保護的財產權。這樣一來，政府調整某些規則以實現環境目標的能力就會受到限制，包括短期和長期發放的配額數量，碳配額價格上限和/或下限以及監測、報告和核查（MRV）要求。另一種方法是將碳配額認定為可交易的行政許可。由于全國碳排放權交易體系缺乏法律基礎，這種定義可能是一個較好的選擇。相比之下，現行法律已經規定監管機構有權發放可交易的排污許可。全國人大于2003年通過了行政許可法，這為發放行政許可并進行配額拍賣建立了法律基礎。行政許可法賦予各全國碳排放權交易體系的治理在很大程度上取決于碳排放在整個國家的環境監管體系中的地位。隨著中國最高領導層越來越突出強調環境治理，碳排放仍將得到高度重視。針對全國碳排放權交易體系的治理，如果健全的監管程序到位，市場才能有效地發現價格，從而更有利于實現碳減排目標和低碳經濟發展。這就需要明確碳配額的法律屬性、中央和地方政府在碳市場中的角色區別，生態環境部精簡職能等一些重要的治理問題。促進中國碳排放權交易市場的治理體系建設綠色金融政策簡報2. 全國碳排放權交易體系的監管（1）碳配額的法律屬性Page I 13由中央政府負責碳市場設計，有利于確保減排目標的一致性和公平性，并使減排目標的實現與其他國家政策（包括國家自主貢獻）及國際承諾保持一致。目前的全國碳排放權市場建設方案表明，中央政府將為全國碳市場建設提供總體指導并開展基礎設施建設，如全國統一的排放數據報送系統、注冊登記系統等，這是區域和地方層面碳排放權交易市場工作的基礎。對全國碳市場進行統一設計和建設，有助于加強區域和地方的協調統一，特別是在監測、報告和核查（MRV）體系方面，同時，全國只設一個登記注冊系統，這將降低企業在全國碳排放權交易體系的履約和交易成本。中國的碳排放權市場建設方案還表明，全國碳排放權交易體系最終將覆蓋8個行業的7,000多家企業。 由于中央政府的精力有限，需要地方政府來監管本轄區內的數據核查、配額分配、重點排放單位履約等工作。在2014年12月由國家發展和改革委員會發布的碳排放權交易管理暫行辦法中對此已有詳細說明。在地方層面，2018年的機構改革將碳排放權交易市場的監管職責從地方發改委轉到地方生態環境局。 然而，在這輪機構改革之前，許多地方發改委對于建設碳排放權交易市場已顯現能力不足。目前，許多原來在地方發改委負責氣候變化和碳排放權交易市場的工作人員留在了發改委并沒有調往地方生態環境局。因此，需要在地方層面開展大量的能力建設培訓，以確保全國碳排放權交易體系能在地方各個層面妥善實施。促進中國碳排放權交易市場的治理體系建設綠色金融政策簡報（2）中央和地方政府的角色區別部委制定規則，使此類許可能夠交易。在此框架下，環境保護部（生態環境部的前身）于2018年發布了排污許可管理辦法（試行），確立了環境保護部排污許可管理和運行的程序。將許可證管理一系列法規和框架擴展到碳配額，既有法律基礎，也有操作上的便利性。Page I 14在大多數省自治區直轄市，負責建設全國碳排放權交易體系工作的人員以往主要從事地方污染物治理，他們在氣候變化和碳排放權交易市場方面的經驗甚少，許多人沒有接受過適當的相關培訓。這就需要重新制定或修訂培訓計劃，幫助他們能夠勝任碳市場管理工作。促進中國碳排放權交易市場的治理體系建設許可/配額管理國務院于2016年發布了控制污染物排放許可制實施方案，授權環境保護部及其規劃財務司建立和管理污染物排放許可制度。在新成立的生態環境部下，正式承擔這一職責的是環境影響評價與排放管理司，包括地方排污許可證發放、信息披露及數據監測等排污許可綜合協調工作。由于這些與碳配額管理系統所需的職能相近，我們建議使用現有的排污許可平臺，增加碳配額作為另一種許可。例如，根據目前的排污許可制度，生態環境部規劃財務司發放空氣污染物排放許可，同時考慮到生態環境部大氣環境管理司制定的大氣污染物排放標準。全國碳市場可以采用相同的模式，碳配額的總量及其分配方法由生態環境部應對氣候變化司確定，由生態環境部環境影響評價與排放管理司負責管理。環境影響評價與排放管理司還可以負責公布企業的碳排放數據，這符合中國的碳管理政策排放信息公開這一推進的方向。綠色金融政策簡報生態環境部于2018年3月正式組建，保留了原環境保護部的大部分日常職責，包括從實施到執法等各個方面。生態環境部目前的污染物排放許可和配額管理系統以及執法機制，有望對全國碳排放權交易體系的建設奠定基礎。針對全國碳排放權交易體系的治理，如果健全的監管程序到位，市場才能有效地發現價格，從而更有利于實現碳減排目標和低碳經濟發展。（3）整合協同生態環境部對全國碳排放權交易體系的監管治理Page I15中國新修訂的環境保護法自2015年起生效實施，授予原環境保護部，現生態環境部和地方生態環境局更大的權力來監督和處罰地方環境污染問題。該法律建立了一套更加嚴厲的處罰制度，包括對違規實施按日連續處罰、停業、扣押設施和行政拘留，但目前二氧化碳及其他溫室氣體未在此范圍之內。2015年3月，根據新環保法，蘇州市環境保護局對企業超標排放且拒不及時改正的行為開出了首張216,000元人民幣的罰單。截至2017年底，由習近平創建、負責審查和監督地方落實環境政策的中央環保督察組開展的執法行動發現了29,000家企業和超過18,000人的違法違規問題。2018年，中央環保督察組處理了60,000多起與環境有關的案件，并對8,000多人進行了處罰。然而，根據目前全國碳市場監管框架，對違法違規行為強制執行的法律基礎總的來說比較薄弱且不規范。例如，在天津試點，如果企業未根據其實際排放量交出足夠的配額，并不會受到任何違規處罰。在廣東試點，未遵守規定進行履約的企業將面臨最高僅為50,000元人民幣的罰款?？梢员日?，在2018年1月和11月期間，廣東省生態環境廳對地方其他污染違法違規行為開出的罰單平均為440,000元人民幣。這是因為在環境保護法下，賦予了環境執法機構治理局地污染物更高的權限。如果可以參照現有的環境執法和處罰權限管理碳配額乃至全部溫室氣體排放，可以很好的加強對溫室氣體的管理。鑒于中國通過新的應對氣候變化法來監管溫室氣體排放將需要較長的時間，因此我們認為，利用現有的環境法律框架和執法職能，延伸至溫室氣體排放可提供法律監管工具來加強實施，并充分激勵企業履約。同時，這還將有助于在全國范圍內促進標準化進程。此外，也可以探索修改環境保護法，將溫室氣體視為污染物，這樣生態環境部將具備監管溫室氣體的法律依據并通過全國碳市場等政策工具進行實施。執法促進中國碳排放權交易市場的治理體系建設綠色金融政策簡報Page I 16碳交易所須遵守交易市場適用的現行指導方針。證監會負責碳期貨市場并對期貨交易所進行監管。與其他金融監管機構一樣，證監會采用風險監管指標管理方法，因此證監會對現有的大宗商品期貨市場的監管法規也適用于全國碳排放權交易體系。例如，為了加強碳交易市場的金融穩定性，國務院在2011年和2012年發布了兩份對碳交易所具有重大影響的文件。根據文件要求，證監會目前不允許試點市場開展標準化交易、連續交易或集合競價等金融市場的主流交易方式，這嚴重限制了交易頻率及市場活躍度。相比更復雜的傳統金融交易產品，通常認碳交易的金融風險相對較小并更可控。建議證監會同生態環境部對全國碳排放權交易體系的相關風險進行具體評估，以更好地設計配套金融法規。因此，要建立一個穩健的碳市場治理框架，就必須考慮到金融市場現有的相關法規文件和未來金融監管風險更好協同。促進中國碳排放權交易市場的治理體系建設3. 實現全國碳排放權交易體系的治理綠色金融政策簡報除了環境監管責任外，政府還應確保碳排放權交易體系的系統性和有效性，并創造促進市場相關方參與到全國碳市場的有利條件。這就涉及到本文之前提到全國碳市場的雙重目標，因此，有必要讓金融監管部門參與到碳市場的治理體系中。對全國碳排放權交易體系進行有效治理，生態環境部應對氣候變化司與金融監管機構的協同顯得尤為重要。主要涉及到如何解決與金融市場監管的沖突、建立全國碳排放權注冊登記系統、交易和結算系統。（1）與金融市場監管的協同（2）全國碳排放權注冊登記系統全國碳排放權注冊登記系統是確立和跟蹤碳排放配額的公共平臺，其目的是為全國范圍內的各類市場主體提供碳排放配額的法定確權及登記服務。一個全國統一的排放配額注冊登記系統，而非多個省級登記系統，可以提高碳配額的核查效率、降低履約交易成本并防止潛在的欺詐行為。Page I 17借鑒歐盟碳排放權交易市場的經驗，在其早期階段，31個國家的注冊登記系統在歐盟層面匯總。這就為欺詐行為提供了可乘之機，如增值稅欺詐和網絡釣魚詐騙。這就是為什么歐盟后來采用單一的 “歐盟聯合注冊登記簿”（ Union Registry）將其取而代之的原因?！皻W盟聯合注冊登記簿”系統由歐盟委員會在超國家層面上運作和維護。生態環境部應對氣候變化司（前身為國家發改委應對氣候變化司）已委托湖北省政府開發全國注冊登記系統，由湖北碳排放權交易中心利用試點經驗提供技術支持。到目前為止，湖北省政府已經完成并提交了建立全國注冊登記系統的工作方案。一旦全國登記登記系統建成，國家碳排放權交易監管機構就應該負責對其運行進行管理。注冊登記系統中的碳排放信息也應該對外公開，以提高全國碳市場的透明度，增強市場參與者對全國碳市場的信心。關于中國核證自愿減排量（CCER）的注冊登記，國家應對氣候變化戰略研究和國際合作中心（NCSC）是該注冊登記工作的管理單位。在各個試點市場對CCER抵消機制存在不同的具體規定。雖然目前尚不清楚將CCER納入全國碳市場的規定和時間表，但有必要制定計劃，使碳配額和CCER這兩個登記系統統一起來。促進中國碳排放權交易市場的治理體系建設綠色金融政策簡報除了環境監管責任外，政府還應確保碳排放權交易體系的系統性和有效性，并創造促進市場相關方參與到全國碳市場的有利條件。Page I 18促進中國碳排放權交易市場的治理體系建設綠色金融政策簡報碳交易可以在有組織的交易場所或者以場外交易（OTC）方式進行。當在有組織的交易所開展碳交易時，交易所為市場參與者和監管機構提供了一個共同的信息平臺，以實現碳排放權交易相關信息的充分共享。場內交易可以采用更標準化的合同及條款，提高交易的可預測性。但是如果交易雙方開展場外交易，這個過程較為分散，受到的監管較少。場外交易是由參與者制定合約，條款較為靈活，但缺少清算所提供相關交易信息，需要更多的風險管理措施。雖然在中國的碳試點市場上約有一半的碳配額交易是場外交易，但通過交易所進行場內交易可以為市場參與者提供公平準入額規則同時準確反映配額價值的價格。全國碳排放權交易系統還可以為監管機構提供支撐，確保市場有效運行。生態環境部應對氣候變化司（前身為國家發改委應對氣候變化司）已委托上海市政府建立全國碳排放權交易和結算系統，由上海環境能源交易所提供技術支持。未來預計中央政府將直接負責交易結算系統的運行監管。在這種情況下，現有的碳交易試點交易所的角色將可能轉變為全國碳市場的交易代理商。歐盟的Climex交易聯盟（Climex Alliance）的先例，可供未來交易體系及交易所的關系提供參考。Climex交易聯盟由六個歐洲區域交易所合作伙伴組成，“利用Climex平臺上完全可互換的現貨碳合約，從而形成統一的泛歐流動資金池”。為了總結和發揮碳試點市場的實踐經驗和資源優勢，上海和湖北分別牽頭全國碳排放權交易注冊登記系統和交易系統的建設，其他試點地區共同參與系統建設和運營。全國碳排放權注冊登記系統將做為一個信息中心，為市場主體、監管機構和其他利益相關方的數據資源，為全國碳排放權交易系統有效運行提供支持。（3）全國碳排放權交易系統和場外交易Page I 19中國正式啟動全國碳市場已進入第二個年頭。雖然將在發電行業率先啟動全國碳排放交易體系，但市場對其他行業的納入抱有很多期待。如何最終實現這些期望需要采取哪些必要措施要建設一個全國規模的功能完備的市場，不僅覆蓋發電行業，而且最終納入其他行業，還有哪些重要問題必須解決全國碳市場的治理是邁向成功的關鍵。完備的治理體系為全國碳市場的設計、建設和運行管理提供監管框架和指導。通過建立全面、系統的治理體系，不斷總結積累經驗，將為全國碳市場的建設奠定堅實的基礎。我們提出以下政策建議，雖遠非詳盡無遺，但希望是一些切實可行且可以落地的建議措施。政策建議建立一個超部級碳市場建設工作領導小組，直接向國務院報告。該工作組主要負責統領碳市場設計，促進跨部門對話和決策以及保持碳市場與其他政治和經濟議程之間的協調發展和政策銜接。建立有效的多層次的溝通機制，與不同利益相關方保持充分溝通以確保他們對全國碳市場的支持和認同。主要包括與能源經濟政策決策部門、地方氣候和環境主管機構、生態環境部其他司局以及相關行業溝通。充分利用生態環境部已有的治理和政策工具體系為碳排放權交易市場奠定堅實的基礎。包括借用環境保護法律體系夯實碳市場管理辦法和細則，將碳排放配額納入目前生態環境部環境影響評價與排放管理司負責的排污許可管理體系，結合已有的環境排放統計、監察體系完善碳排放數據管理，依據環境保護法的各項環境執法職能進行履約等。。成立國家碳市場建設聯合中心，組成跨領域、跨學科的主任組及學術委員會，為國家碳市場的設計和運行提供獨立的意見建議，便于及時調整碳排放權交易體系的設計實施。繼續提高碳市場相關政策和進程的透明度，利于提高市場參與對碳市場的信心。應進行全國碳排放權交易體系的風險評估，以設計金融行業的相關配套政策法規。建立全國碳交易平臺，實現公平交易和透明價格，以便向市場參與者反映碳配額的價值。綠色金融政策簡報促進中國碳排放權交易市場的治理體系建設Page I 20深化應對氣候變化行動的主要障礙之一是對碳排放成本價格發現過低。碳排放權交易體系可以成為解決這一問題的有效工具，其成功則取決于清晰有效的治理體系。碳市場上存在著多個利益相關方，從而使得碳市場的監管和運行在技術和政治層面上變得比較復雜，面臨很多問題。在中國，建立基于市場的政策工具的治理體系的依據有限，全國碳市場治理體系的設計應慎重考量、謹慎進行。碳市場利益相關方需要明確的市場規則和穩定的監管框架，使其短期和長期決策有據可依。清晰完善的法規和決策程序可有助于市場參與者簡化程序、降低交易成本。 單靠全國碳排放權交易體系并不足以推動中國沿著巴黎協定規定的減排道路前進。中國的全國碳排放權交易體系建設及其治理將為其他現有和新興的碳政策工具提供寶貴的經驗。這種政策與市場相結合的經濟工具，可有助于形成一攬子政策包，促進碳減排治理，推動中國進一步實現國家應對氣候變化行動目標?？偨Y綠色金融政策簡報促進中國碳排放權交易市場的治理體系建設